立法会二十二题：有关政府土地的统计数字

以下是今日（十一月十六日）立法会会议上朱凯廸议员的提问和发展局局长陈茂波的书面答复︰
 
问题：
 
有民间圑体表示，由于欠缺详细和完整的政府土地资料以供研究，他们难以向政府提出增加土地供应的可行建议。就此，政府可否告知本会：
 
（一）现时每幅位于巿区的闲置政府土地的所在地区和面积，并在地图上标示其位置；及
 
（二）现时每幅位于市区并以短期租约租出的政府土地的所在地区、面积和现有用途，并在地图上标示其位置？
 
答复：
 
主席：
 
土地资源珍贵，政府一直透过持续的土地规划、拨用及管理工作，善用土地资源。我希望首先说明政府现时规划、拨用及管理土地的一般机制，以及问题提及的土地资料现时公开向公众提供的情况，以作为回复的背景。
 
土地规划、拨用及管理机制
 
香港土地面积约1 110（注一）平方公里，并非所有土地均属于可发展用地。一般而言，除了因应个别政策或法例而划出作特定用途的土地，例如郊野公园及特别地区、水塘及集水区设施等之外，其馀有发展潜力的土地资源，一般须经研究检视（例如规划研究、工程可行性研究、土地用途检讨等），考虑各项规划及技术因素，包括土地面积、合适用途、环境影响、交通影响、技术条件、基建配套等，经评估后方会获确定为可作发展用途的土地（可发展用地），并订定个别用地的用途、范围及发展参数。过程需要时间和资源以进行各项评估及适用的法定程序，并且需要进行各种配套工程（例如平整地盘、修筑道路、提供基建等）。有关可发展用地的用途、范围及发展参数，一般会经法定规划程序于法定规划图则中反映。
 
按照现行机制，规划署会根据不同需要，包括《香港规划标准与准则》下就不同用地和设施的指引，以至各相关政策局和部门提出的要求，将合适的、经研究后确定的可发展用地指定或预留作不同长远发展用途，以应对社会各种需要，包括公营房屋，住宅或工商业发展，道路基建和休憩用地，支援各政策局就个别产业的设施，以至各类“政府、机构或社区”设施例如学校、医院、体育馆及政府设施等。规划署亦会同时保留一定数量主要为“政府、机构或社区”的用地，以应付将来可能出现但现时未能预见的设施需要。规划署会按照机制不时检讨这些预留作不同用途的用地，在为各项社会需要提供合适用地空间的前提下，确保珍贵的土地资源得以善用。
 
当具体长远发展项目推展时，地政总署会负责处理有关可供发展用地的批租和拨用，例如通过政府卖地计划推出市场、拨予个别政策局或部门作指定用途，或在获得相关政策局的支持下批租予政府以外的机构发展。须留意的是，由于规划图则的概括性质，图则中不同用途地带的范围，并不一定与最终拨作发展用途的地块界线完全吻合，具体批租或拨用作不同用途的土地界线，需要考虑个别地块及周遭环境的实际情况而定，然而有关用地的发展用途及容量，需符合规划图则中所定的土地用途及发展参数。
 
至于有待批租或拨用作长远发展用途的可发展用地，以及其他仍未被规划作长远发展用途的政府土地，一般会由地政总署负责管理。为了善用土地资源，地政总署会在可行和合适的情况下，将个别土地拨予个别政策局或部门作临时用途、透过招标方式出租作不同的商业用途（例如收费公众停车场），或在获得相关政策局支持下把用地直接租予某机构或团体用于支持具体政策目标的临时用途。若个别政府土地毗邻私人土地又符合直接批租的准则（包括该土地因位置、地形、面积等并非政府可独立出租给申请人以外人士及在公开市场没有一般商业价值），地政总署亦可考虑把有关用地直接批租予申请人。以上各种安排务求令可发展用地在长远发展用途落实前能地尽其用。
 
土地规划及行政资料
 
在土地规划资料方面，现时《城市规划条例》下的法定图则、规划申请及城市规划委员会（城规会）的文件及记录，均属公开资料，公众人士均可以到规划署查阅，而在可行情况下相关资料亦会透过城规会的资料网站（www.info.gov.hk/tpb/index.html）和二○一四年以地理资讯系统为本重新设计的法定规划综合网站2（www2.ozp.tpb.gov.hk/），供公众参考。与此同时，公众人士亦可以到规划署的规划资料查讯处，查阅该署就个别地区拟备并已采纳的部门内部图则及其他图则，包括发展大纲图及发展蓝图。公众人士亦可向规划署的规划资料查讯处查询有关这些图则的资料，以及透过地政总署的地图销售处购买法定图则和已采纳的部门内部图则及其他图则，及向规划署查询有关这些图则的资料。
 
正如本局于本年十一月二日（第十八题）及十一月九日（第十七题）回复立法会质询时说明，政府在筹备发展规划、发展研究及土地用途检讨时，会因应项目的个别情况及考虑有关规划目标、涵盖范围、发展用途、规模及落实时间表等，作出适当的公众谘询工作安排，借此收集公众意见。因应个别规划发展研究及土地用途检讨，公众谘询可以透过不同形式及多种途径进行，包括公众论坛、社区工作坊、简报会和书面意见收集等，并视乎内容谘询不同层次的代议及谘询组织包括立法会、区议会、乡议局、乡事委员会等。过程中亦会向公众公开相关的土地规划资料。
 
另一方面，地政总署有关土地批租或拨用的资料，亦属公开资料。市民可以透过地政总署的地图销售处，购买提供相关土地资料的地段索引图。而相关的土地界线图及地理参考数据库，亦有以数码形式公开发售。此外，地政总署亦会将各分区内可供非政府机构申请作临时绿化或其他社区用途的土地资料，提供予所属的区议会、民政事务处和分区福利办事处，以及备存于分区地政处，让公众免费查阅。
 
总体而言，虽然部分与土地规划及土地批租或拨用相关的资料可能需要另行付费或自行整理，但公众人士现时有各种途径获得相关资料。
 
检讨土地用途增加土地供应

政府一直持续进行土地用途检讨，以物色更多可于短中期作房屋或其他用途的可发展用地，务求善用土地资源。在政府多管齐下的增加土地供应策略下，规划署进行的各项土地用途检讨，已涵盖现时未批租或拨用、作短期租约，或其他不同的短期或政府用途，而有发展潜力的政府土地，亦包括现有市区及新市镇的已建设地区边缘、邻近现有道路及其他基建，以及保育价值和缓冲作用较低的土地。如果确定有可发展用地，将会按上述机制拨出作长远发展或其他临时／短期用途。过往不少位于市区内或边缘的土地改作房屋用途的例子，均显示政府透过土地用途检讨达致善用土地资源的决心。
 
需要留意的是，在资源有限的情况下，政府须按既定机制订立规划和发展土地的优次。一般而言，要单独检视和发展个别远离已建设地区或基建的零碎地块，不单在规划和技术上会相当困难，由于仍要通过各项所需评估和程序，并提升基建接驳至现有系统，所以发展时间不一定缩减，而规模效益却比不上政府现正推展的各项土地供应项目，最终令整体土地供应进度更缓慢。简而言之，政府一系列的土地用途检讨和其他规划及工程可行性研究，已在资源有限的情况下，尽可能检视和规划合适的可发展土地。
 
经谘询规划署及地政总署后，就问题的两个部分现谨答复如下：
 
（一）政府并无定义或统计所谓“闲置土地”。正如上述，政府在规划、拨用及管理土地方面有既定机制。由于进行土地用途检讨或其他规划及工程研究、评估和规划可发展用地，以及就用地进行所需程序和工程，是一连串需时甚久的过程，土地由“生地”变成“熟地”（即可发展用地）须经过不同阶段，而将用地适时拨作各种长期或短期用途，亦会因应实际情况及需要而不断改变。我们并无计划整合并发布处于不同阶段的可发展土地资料。
 
我们会继续透过各类土地用途检讨或规划及工程研究，检视和评估有发展潜力的土地。当相关的检讨及研究工作完成，政府会按既定及法定的程序就发展计划作出适当的公众谘询安排及公布相关资料。然而，若当中涉及需要征收及清理土地、或拟透过卖地推出市场的用地，政府必须加倍谨慎行事，对公布任何资料均须小心考虑，因为在未有具体计划的情况下贸然公布资料可能引起不必要的担忧、揣测甚至投机行为。
 
我需要特别指出，过往在二○一二年七月和十月为回复议员在立法会上有关“空置政府土地”的提问，发展局曾经编制了当时在个别土地用途地带（注二）内未批租或拨用的政府土地的一次性统计资料。当时政府已经明确表示，有关未批租或拨用政府土地的数字，并不等于可发展土地面积，亦并不等于所谓“闲置土地”。当中相当部分土地本身不适合作发展之用，例如不少地块为天然斜坡或形狀不规则（例如建筑物间的空隙、后巷，以及现有发展、公路或其他设施边旁的狭窄地块）。个别政府土地未经批租或拨用，亦可能只反映当时并未作短期租约或其他临时用途，但已有或正研究作长远规划用途，正进行土地用途检讨和技术评估，或正进行各项所需程序或工程，以待拨作长远发展或临时用途，因此不应被视为闲置。
 
有关上述未经批租或拨用政府土地的统计资料及分布地图，已于二○一二年十月上载至发展局网站供公众查阅。这项编制工作需要大量资源，加上未批租或拨用的政府土地纯粹反映土地在某个时间点的批地状况，并不表示它们是否已有长远规划用途或是否适宜发展，而批地状况亦经常因应土地用途的规划工作不时转变，而正如上述解释有关统计数字亦并不反映可发展用地面积或代表“闲置土地”，因此有关资料参考意义不大，我们亦并未对这一次性的未批租或拨用的政府土地的统计资料作出更新。
 
透过发展局已于网上公布有关这些未批租或拨用政府土地的资料，市民大众应该得以了解，为何这些个别土地用途地带内的政府土地，大多并非可发展用地。例如不少地块实为已发展楼宇间的通道、后巷及斜坡等，以及各类已批租或拨用作发展的用地之间所馀下的政府土地。即使个别地块可能有发展潜力，有关土地仍须经过上述的规划及评估机制，考虑一系列的因素，例如相关基建设施是否充足、与周边土地使用是否配合（例如会否太接近现有或已规划的建筑物）等，以确定是否适合发展。经过过去几年，政府改划市区内或边缘土地作房屋用途，以及政府就土地供求失衡和未来需求的解说，相信市民大众应该明白所谓“市区有大量闲置土地”的说法并非事实。然而，政府对于公众及地区人士提出善用个别土地的任何建议，必定会认真考虑，务求地尽其用。
 
（二）截至二○一六年十月三十一日，地政总署有超过5 000 份短期租约，各个分区的短期租约所涵盖土地面积的分项数字表列如下：

如上述资料所示，大部分短期租约用地是用作长远发展用途的施工区／工地，待建造工程完成后，地政总署会就长远发展用途批出地契，而与铁路和基建有关的用地届时便交由负责的机构或部门管理和运作有关设施。因此，此类短期租约实际上是过渡性安排，让工程开展以落实土地的长远发展用途。另外，基于政策考虑，政府亦透过短期租约批出土地以作公用设施、宗教、社区、教育、体育及其他非牟利用途。一般而言，如短期租约用地需用作长远发展，地政总署会适时按租约条款终止租约，以配合有关长远发展的时间表，例如该署为二○一四／一五年度至本年度第三季的卖地计划，已终止共15份短期租约，以期将有关土地透过卖地用作住宅或商业等发展用途。

注一：包括高水位线下约四平方公里的红树林和沼泽。

注二：包括“住宅”、“商业／ 住宅”、“乡村式发展”、“商业”、“工业”、“政府、机构或社区”和“休憩用地”地带。

完

2016年11月16日（星期三）
香港时间15时30分