最近就新界东北新发展区的规划谘询，不少人问及政府土地的使用情况。上星期（10月10日）明报刊登黎广德先生的文章，提到香港有4 000公顷闲置政府土地，其中包括2 100公顷住宅用地和25公顷商业用地，质疑政府刻意丢空土地不用，甚至抑压土地供应和囤积土地，提议在这些土地上可以进行“建屋大业”，兴建最少38万个住宅单位，以及2 400万平方呎写字楼或商场。这些观点跟实际情况相差甚远，我希望藉本文提供资料，让大家掌握有关事实和资料。
“空置土地”并非全可发展
上述4 000公顷“空置土地”的数字，是来自发展局今年就立法会质询的回复。这数字是指在2012年6月底时在法定规划图则（包括分区计划大纲图及发展审批地区图）中，不同规划用途地带内未经批租或拨用的政府土地的面积。有关数字纯粹是将法定图则中不同规划用途地带所复盖的土地面积，减去已予批租或拨用的土地面积。其中“住宅”、“商业／住宅”及“乡村式发展”用途地带面积为2 153.7公顷。
上述规划图则上不同用途的土地的数字，当中包括了不少不适合发展（例如道路／通道及人造斜坡）、现时未能提供作发展（例如简易临时拨地，包括拨给政府部门使用的临时工地），或发展潜力相对较低的土地（例如零碎地块，即面积小于0.05公顷的地块）。经扣除这些面积后，“住宅”及“商业／住宅”地带用地只剩馀391.5公顷，而商业用地则只有5.7公顷。有关数字分析概要载于附表一。而有关住宅土地面积的分析及标示地块范围的地图已上载发展局网页供公众查阅。
要注意的是，这391.5公顷在“住宅”及“商业／住宅”地带内未经批租或拨用的政府土地，当中仍然有不少形状不规则的地块（多数为建筑物间的空隙、后巷，以及在现有发展、公路或其他设施边旁的狭窄地块），不是全部适合作房屋发展之用。馀下的土地，有些则已被纳入2012-13年度申请售卖土地表内(共19幅，总面积18.9公顷)。其他的土地也非可供即时发展，有些地块要先经技术评估后才可确定其发展可行性。
个别地块是否适合进行发展须视乎一系列的因素，例如地块本身的相关基建设施是否充足（例如：交通配套、供水、排污及其他公用设施等），和周边土地使用是否配合（例如会否太接近现有或已规划的建筑物，因而会引起空气流通问题等)。除此之外，我们亦要面对一些实际情况，例如不少居民对在现有房屋旁边兴建新房屋都相当抗拒，而不少区议会亦对“见缝插针”式的发展表达忧虑。因此要在所有这些“空置土地”上大量兴建房屋，现实上是不可能的。
同样道理，黎先生说闲置的商业用地可提供2 400万平方呎写字楼或商场，甚至在中西区可建逾400万平方呎写字楼，可谓近乎天方夜谭。
至于1 200公顷“乡村式发展”土地，也是指现时在法定规划图则中划为“乡村式发展”地带内未经批租或拨用的政府土地。同样地，经扣除道路／通道、人造斜坡及简易临时拨地后，实得932.9公顷。这些土地散布全港不同地区，主要位于新界原居民的认可乡村。在现行的小型屋宇政策下，合资格新界原居民可申请兴建小型屋宇。在原居民认可乡村内的“乡村式发展”地带，主要规划意向是供新界原居民兴建小型屋宇之用。黎先生认为可以将这些土地全数拨作一般住宅用途，未免把问题看得太简单。在现今的土地用途规划及善用土地资源的大前提下，我认同有检讨小型屋宇政策的需要。但是，这项检讨无可避免涉及法律、环境、土地规划等复杂问题，需要审慎检视，和跟不同持份者及公众进行讨论，绝非三言两语，一年半载可以解决。此外，这些土地分布比较零散及基建设施方面限制很大，不适宜作大规模发展之用。
多管齐下增加土地供应
从增加整体土地供应着眼，策略可概括分为开拓新增土地，以及利用现有土地两方面。
开拓新增土地包括通过规划及工程研究，平整乡郊土地、进行移山填海造地等，以供大规模、较高密度发展，这些方法都是过往市区或新市镇一贯使用的模式，亦是现时正在讨论的新界东北新发展区所准备采取的方法。
至于利用现有土地，当局的态度是对于有可能提供作发展的土地，一定不会放过。早前行政长官宣布将36幅“政府、机构或社区”用地及其他政府用地改作住宅发展；另外当局之前提出将部份政府设施搬进岩洞，腾出土地作其他发展，便是很好的例子。此外，政府还透过市区重建、公营房屋重建、更改土地规划、增加发展密度等，为房屋或其他发展需要增加土地供应。铁路上盖物业发展、私人物业重新发展和更改土地用途作发展，也是房屋供应的重要来源。
为了应付香港市民住屋和社会经济发展的需要，政府正以多管齐下的方式，积极开拓土地资源，并建立土地储备。当局去年公布的六项措施，包括释放工业用地、探讨在维港以外适度填海、发展岩洞、检讨“绿化地带”、检讨“政府、机构或社区”用地，以及检讨北区/元朗现时主要用作工业用途、临时仓库或荒废的农地，便是要增加土地供应(见附表二)。但上述措施，有些在可供应土地数量上比较有限（例如将政府设施搬进岩洞腾出土地），有些则很视乎市场反应，政府难以完全掌控（例如活化工厦）。因此，政府须从短、中、长期的措施着眼，推动新发展区和研究维港以外适度填海的方案。香港社会亦须就土地供应的问题，展开讨论，作出取舍。
增加土地供应追上需求
根据规划署公开的香港土地用途统计资料显示，在过去22年间(1990年至2011年)，香港整体土地面积由1 075平方公里增加至1 108平方公里，即增加了3 300公顷土地。而已建设土地面积由146平方公里增加至265平方公里，即增加了11 900公顷土地，其中用于住宅的土地面积由50平方公里增加至76平方公里，即增加了2 600公顷土地。值得留意的是，不论整体土地面积、已建设土地面积或住宅土地面积，近年增长均大幅放缓。
现时公屋轮候册有近20万户，住宅楼价亦已超越97年水平，住宅及商铺租金节节上升，都在在证明香港市民住屋和社会经济发展的需要，因为供求失衡而受到严重影响。本届政府下了决心要增加土地供应，从根本上扭转供求失衡的情况，令市民可以安居乐业，社会经济可以稳步发展。我们会迎难而上，为香港人寸土必“增”。
发展局局长陈茂波
２０１２年１０月１９日（星期五）