最近就新界東北新發展區的規劃諮詢，不少人問及政府土地的使用情況。上星期（10月10日）明報刊登黎廣德先生的文章，提到香港有4 000公頃閒置政府土地，其中包括2 100公頃住宅用地和25公頃商業用地，質疑政府刻意丟空土地不用，甚至抑壓土地供應和囤積土地，提議在這些土地上可以進行「建屋大業」，興建最少38萬個住宅單位，以及2 400萬平方呎寫字樓或商場。這些觀點跟實際情況相差甚遠，我希望藉本文提供資料，讓大家掌握有關事實和資料。
「空置土地」並非全可發展
上述4 000公頃「空置土地」的數字，是來自發展局今年就立法會質詢的回覆。這數字是指在2012年6月底時在法定規劃圖則（包括分區計劃大綱圖及發展審批地區圖）中，不同規劃用途地帶內未經批租或撥用的政府土地的面積。有關數字純粹是將法定圖則中不同規劃用途地帶所覆蓋的土地面積，減去已予批租或撥用的土地面積。其中「住宅」、「商業／住宅」及「鄉村式發展」用途地帶面積為2 153.7公頃。
上述規劃圖則上不同用途的土地的數字，當中包括了不少不適合發展（例如道路／通道及人造斜坡）、現時未能提供作發展（例如簡易臨時撥地，包括撥給政府部門使用的臨時工地），或發展潛力相對較低的土地（例如零碎地塊，即面積小於0.05公頃的地塊）。經扣除這些面積後，「住宅」及「商業／住宅」地帶用地只剩餘391.5公頃，而商業用地則只有5.7公頃。有關數字分析概要載於附表一。而有關住宅土地面積的分析及標示地塊範圍的地圖已上載發展局網頁供公眾查閱。
要注意的是，這391.5公頃在「住宅」及「商業／住宅」地帶內未經批租或撥用的政府土地，當中仍然有不少形狀不規則的地塊（多數為建築物間的空隙、後巷，以及在現有發展、公路或其他設施邊旁的狹窄地塊），不是全部適合作房屋發展之用。餘下的土地，有些則已被納入2012-13年度申請售賣土地表內(共19幅，總面積18.9公頃)。其他的土地也非可供即時發展，有些地塊要先經技術評估後才可確定其發展可行性。
個別地塊是否適合進行發展須視乎一系列的因素，例如地塊本身的相關基建設施是否充足（例如：交通配套、供水、排污及其他公用設施等），和周邊土地使用是否配合（例如會否太接近現有或已規劃的建築物，因而會引起空氣流通問題等)。除此之外，我們亦要面對一些實際情況，例如不少居民對在現有房屋旁邊興建新房屋都相當抗拒，而不少區議會亦對「見縫插針」式的發展表達憂慮。因此要在所有這些「空置土地」上大量興建房屋，現實上是不可能的。
同樣道理，黎先生說閒置的商業用地可提供2 400萬平方呎寫字樓或商場，甚至在中西區可建逾400萬平方呎寫字樓，可謂近乎天方夜譚。
至於1 200公頃「鄉村式發展」土地，也是指現時在法定規劃圖則中劃為「鄉村式發展」地帶內未經批租或撥用的政府土地。同樣地，經扣除道路／通道、人造斜坡及簡易臨時撥地後，實得932.9公頃。這些土地散佈全港不同地區，主要位於新界原居民的認可鄉村。在現行的小型屋宇政策下，合資格新界原居民可申請興建小型屋宇。在原居民認可鄉村內的「鄉村式發展」地帶，主要規劃意向是供新界原居民興建小型屋宇之用。黎先生認為可以將這些土地全數撥作一般住宅用途，未免把問題看得太簡單。在現今的土地用途規劃及善用土地資源的大前提下，我認同有檢討小型屋宇政策的需要。但是，這項檢討無可避免涉及法律、環境、土地規劃等複雜問題，需要審慎檢視，和跟不同持份者及公眾進行討論，絕非三言兩語，一年半載可以解決。此外，這些土地分佈比較零散及基建設施方面限制很大，不適宜作大規模發展之用。
多管齊下增加土地供應
從增加整體土地供應着眼，策略可概括分為開拓新增土地，以及利用現有土地兩方面。
開拓新增土地包括通過規劃及工程研究，平整鄉郊土地、進行移山填海造地等，以供大規模、較高密度發展，這些方法都是過往市區或新市鎮一貫使用的模式，亦是現時正在討論的新界東北新發展區所準備採取的方法。
至於利用現有土地，當局的態度是對於有可能提供作發展的土地，一定不會放過。早前行政長官宣佈將36幅「政府、機構或社區」用地及其他政府用地改作住宅發展；另外當局之前提出將部份政府設施搬進岩洞，騰出土地作其他發展，便是很好的例子。此外，政府還透過市區重建、公營房屋重建、更改土地規劃、增加發展密度等，為房屋或其他發展需要增加土地供應。鐵路上蓋物業發展、私人物業重新發展和更改土地用途作發展，也是房屋供應的重要來源。
為了應付香港市民住屋和社會經濟發展的需要，政府正以多管齊下的方式，積極開拓土地資源，並建立土地儲備。當局去年公佈的六項措施，包括釋放工業用地、探討在維港以外適度填海、發展岩洞、檢討「綠化地帶」、檢討「政府、機構或社區」用地，以及檢討北區/元朗現時主要用作工業用途、臨時倉庫或荒廢的農地，便是要增加土地供應(見附表二)。但上述措施，有些在可供應土地數量上比較有限（例如將政府設施搬進岩洞騰出土地），有些則很視乎市場反應，政府難以完全掌控（例如活化工廈）。因此，政府須從短、中、長期的措施着眼，推動新發展區和研究維港以外適度填海的方案。香港社會亦須就土地供應的問題，展開討論，作出取捨。
增加土地供應追上需求
根據規劃署公開的香港土地用途統計資料顯示，在過去22年間(1990年至2011年)，香港整體土地面積由1 075平方公里增加至1 108平方公里，即增加了3 300公頃土地。而已建設土地面積由146平方公里增加至265平方公里，即增加了11 900公頃土地，其中用於住宅的土地面積由50平方公里增加至76平方公里，即增加了2 600公頃土地。值得留意的是，不論整體土地面積、已建設土地面積或住宅土地面積，近年增長均大幅放緩。
現時公屋輪候冊有近20萬戶，住宅樓價亦已超越97年水平，住宅及商舖租金節節上升，都在在證明香港市民住屋和社會經濟發展的需要，因為供求失衡而受到嚴重影響。本屆政府下了決心要增加土地供應，從根本上扭轉供求失衡的情況，令市民可以安居樂業，社會經濟可以穩步發展。我們會迎難而上，為香港人寸土必「增」。
發展局局長陳茂波
２０１２年１０月１９日（星期五）