立法會十三題：基建工程項目的成本預算

以下為今日（三月一日）在立法會會議上謝偉俊議員的提問和發展局局長馬紹祥的書面答覆：
 
問題：
 
近年，大型基建工程項目超支及延誤屢見不鮮。有意見指出，「天價」基建大型工程項目屢涉龐大開支，巧立名目，混水摸魚情況時有所聞。據報，近年八個共涉及逾6,000億元預算開支的大型基建工程項目，估計超支約900億元，超支金額是上個財政年度305億元盈餘的三倍。政府去年六月成立項目成本管理辦事處（控本辦），檢視正在規劃及設計的工務工程項目，透過改善設計減低工程項目成本。控本辦成立迄今已檢視逾60項將提交本會財務委員會審批的工務工程項目，政府自詡省逾百億元的工程項目成本，惟啟德體育園造價不跌反激增近80億元。就此，政府可否告知本會：
 
（一）　啟德體育園在二○一四年的造價估算為250億元，控本辦經檢視後預料可節省近20億元（即最低造價估算為230億元），但民政事務局近日公布啟德體育園按去年九月價格估算的造價約為238億元，按付款日價格估算則約為319億，即兩者相差81億元而後者亦較最低造價估算高出89億元，有鑑於此，控本辦有否研究該工程項目造價大幅上升的原因；如有，詳情為何；
 
（二）　上述60項經控本辦檢視的工務工程項目當中，造價修訂前後金額差異最大的五項工程為何；
 
（三）　有否研究該60項工務工程項目錯估造價原因；如有，結果為何，當中有否牽涉（i）刻意誇大成本預算、（ii）利益輸送或（iii）工作失誤；
 
（四）　有何措施跟進及監管該60項工務工程施工進展，以免出現超支或延誤情況；
 
（五）　現時多項已開展大型基建工程項目（例如西九文化區、香港國際機場三跑道系統工程及港珠澳大橋）均大幅出現超支及延誤，有鑑於此，控本辦會否逐一檢視該等工程項目的施工，以防止超支及延誤問題惡化；
 
（六）　未來兩年控本辦需審視約300個工程項目，有鑑於此，政府（i）有否評估控本辦財政資源及人手是否足以應付，以及（ii）有否考慮向控本辦投放額外資源和人手；如有，詳情為何；及
 
（七）　會否延長控本辦原訂三年運作期，或將其升格為恆常政府部門，負責審視所有未來將會開展基建工程項目成本預算；如會，詳情為何；如否，原因為何？
 
答覆：

主席：
 
香港近年一直面對建造成本高昂的挑戰。發展局於去年六月成立項目成本管理辦事處，通過制定成本控制及成本減省措施，以及協調和督導負責項目的政策局及工務部門的相關工作，以加強管理各項工務工程的建造成本，提升項目的成本效益，確保公帑用得其所。
 
就議員所指，我們亦留意到有關報道，但該報道當中有誤解之處。事實上，到目前為此，報道所指的八個大型基建項目，只有四個項目（註一）已取得追加撥款，涉及的總金額只有約500億元，而並非報道所指的「超支約900億元」。
 
事實上，工務工程項目的估算表現一直保持良好。回顧過去十年，財務委員會（財委會）共批出約650個甲級工程項目，撥款總額為7,700億元；當中約有70個項目主要因不可預見之因素而需要向財委會申請追加撥款，所涉款額約為600億元。即約有十分之一項目需要增加預算，而相關的金額佔撥款總額約8%。
 
不過，我們必須指出工程項目很多時候被誤解為「超支」，是因為以下情況的出現：
 
（i）　由於工程項目的建造年期一般需時約數年至十年多，當中通脹會引致成本和價格變動。所以，自從一九九五年開始，政府在提交財委會審議的撥款申請文件中，會先按一個固定的價格水平，來訂出項目的預算費，然後加入通脹的因數，將其換算（註二）成「按付款當日價格」（註三）。財委會在審議項目後，會以「按付款當日價格」批出撥款。換算只是反映對通脹的預計因素，並在項目預算中預留相關準備金以應付通脹可能帶來的開支，而並非涉及估算出現偏差或項目出現「超支」。
 
（ii）　工程立項及制定初步預算後，因應各種不同的需要、設計的深化，或因應諮詢結果而更改項目要求等原因，項目成本的估算亦會相應更新，才向立法會申請撥款。這種情況與項目在立法會批出撥款後，申請追加撥款並不能相提並論。另外，雖然個別項目因應某些情況，需要增加撥款，但以整體基本工程計劃來說，我們不單能夠在原核准預算內完成，而且還有盈餘。例如，在過去十年，共有約850個甲級工程項目完成最後結帳，原核准預算總額約為2,400億元，而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款，但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外，仍有約300億元餘額，即最終項目的總開支為原核准預算的約85%。
 
就謝議員問題的七個部分，現回覆如下：
 
（一）　在啟德體育園的個案中，議員所指的情況，其實是屬於上文第（i）類。正如上文所言，民政事務局只是按一貫做法，把以二○一六年價格計算的238億元項目預算費，換算成「按付款當日價格」，兩者以不同方式分別表達扣除或包含通脹因素的預算費，並不涉及估算出現偏差。這轉換價格水平的做法適用於所有基本工程項目的撥款申請，並不是啟德體育園獨有。啟德體育園的項目的估算更新及換算情況表列如下：
 

＊如以二○一六年價格水平計，估算會超過250億元。
＃在項目成本管理辦事處檢視後，項目的最新估算已省減至238億元。
 
（二）　在本立法年度計劃提交立法會審議的項目中，預算金額較大及經項目成本管理辦事處檢視後減省金額較大的項目包括啟德體育園、中九龍幹線、東涌新市鎮擴展、沙嶺墳場工程（註四）及粉嶺芬園已婚初級警務人員宿舍重建計劃。由於負責項目的政策局及工務部門仍在整理項目設計和預算，節省成本的細節留待項目提交至立法會審議時，由相關政策局及工務部門詳細交代。
 
（三）　在審視項目預算過程中，我們並沒有發現有項目出現錯估預算的情況。項目的預算能夠獲得省減的原因，主要是項目成本管理辦事處與有關項目的政策局和部門協作，在不影響項目功能、品質及施工安全的大前提下，持着「目的為本、實而不華」的原則商討優化項目設計的方法，包括探討不同的設計方案及施工方法，並考慮省減一些非必要的合約及設計要求，以降低建造的成本，令項目的設計及施工更具成本效益。
 
（四）　每個項目從初步規劃、設計、施工以至竣工都由該項目的政策局及工務部門負責推行、統籌和管理。當項目進入施工期後，工程的日常監管工作、制定開支預算及採購等，會繼續由有關政策局及工務部門進行。他們會盡力確保項目能夠按原定時間表及在核准預算內完成。項目成本管理辦事處並不會取代他們的角色。
 
項目成本管理辦事處會與有關項目的政策局和部門協作，控制該些項目的整體造價及避免工程延誤。在過程中，我們將會監察個別項目的開支及進度，當發現可能會偏離原來預算開支或預計竣工日期時，又或工程設計需要進行重大改動時，會要求有關項目的負責部門通報，制定及採用切實可行的方案。
 
（五）　一些非基本工程計劃下的項目，例如由香港機場管理局出資的機場第三跑道的工程，或是因個別情況需要以特別安排的模式進行的項目，例如委託協議模式等，一般都不會被納入項目成本管理辦事處的檢視範圍。另外，西九文化區和港珠澳大橋所出現的情況，由於是在項目成本管理辦事處成立前發生，故辦事處未能處理有關問題。不過，辦事處仍會在這些項目餘下的施工日子，執行上述回覆（四）對個別正在施工項目的監察工作。
 
（六）　由於社會對公共設施的需求殷切，政府在工務工程的投資在未來數年將繼續維持在高水平，這的確會對項目成本管理辦事處的人手造成一定壓力。不過，基於成本效益的考慮，辦事處會盡量善用現有資源，也會外聘顧問提供支援服務，以妥善地進行控制工務工程成本的工作。我們並會不時檢討工作量和人手情況，如有需要，會考慮申請增加人手，但現時並未有增加人手的計劃。
 
（七）　現時，項目成本管理辦事處對加強控制工務工程成本方面已取得初步成效。例如辦事處至今已審視約60個總值約1,700億元的項目，減省約130億元的成本。此外，在各持份者的協作及現時經濟狀況的影響下，建築投標價格指數已扭轉過去數年上升的勢頭，而漸趨平穩。辦事處為控制成本所推行的措施，很多都需要延續性，才可有效地推動行業改革，從而對公共財政的可持續性及建造業的長遠發展帶來裨益。另外，我們亦會參考海外國家控制建造成本相關的組職和架構，以檢討有否需要延長辦事處的運作年期或將其定為常設部門。
 
註一：港珠澳大橋、廣深港高速鐵路（香港段）、蓮塘／香園圍口岸和中環灣仔繞道。
 
註二：我們會使用從政府經濟顧問預測的公營部門樓宇和建造工程產量平減物價指數的趨勢增減率所得出的價格調整因數，把以固定的價格水平訂出的工程預算現金流量，轉換為按付款當日價格計算的金額。
 
註三：例如：如果在二○一四年估算出的工程預算費用為100億元，此價格換算至二○一六年的價格水平，則將會是110億元。假設工程由二○一八年展開，以施工期四年為例，按付款當日價格計的預算費則約為145億元，若施工期為六年，按付款當日價格計的預算費則會約為155億元。
 
註四：沙嶺墳場興建骨灰龕、火葬場及有關設施的土地平整及相關基建工程。

完

2017年3月1日（星期三）
香港時間16時20分